■ 卢鸿

一直以来，政府重管理轻服务，把自己的角色定位于“全能”政府、“婆婆”型政府，这种错位导致政府管理一些管不了的事和管不好的事。现实的社会需求，已经把基层政府推向公共服务舞台的中心位置，但基层政府普遍还不充分具备履行该项职责的条件。转变基层政府职能，建设公共服务型的基层政府，已成为适应基层公共服务需求的现实选择。

基层政府公共服务的现状

城乡管理结构的“二元化”，造成了各种公共资源在城乡间分配严重不平等、不均衡，基层公共服务总体上存在着供给不足的问题。政府要提供大量的“新设施”“新服务”，而目前基层政府还只能处于经济建设的角色，无法完成向公共服务型政府角色的转变，基层公共服务供给存在很大困境。

近期，笔者采用调查问卷和座谈等形式，在成都市双流区九江街道部分行政村进行了一次专题调研，涉及问题主要包括对政府政策、政府工作、政务公开等的满意度以及政府服务的需求度等。调查结果为：对政府服务需加强的工作主要集中在社会保障98%、基础建设91.4%、医疗服务89.7%、教育服务80.8%。

从调查数据来看，群众对政策还是比较满意的，对政府投诉渠道有疑问。特别反映出，群众对政府的服务抱有很大期待，尽管近几年基层政府下大力气投入巨资来改善城乡差别，但离群众的要求还有较大差距。服务诉求集中于社会保障、基础设施建设、医疗、教育等传统硬性项目，这在集镇村反映尤为突出，说明普通群众还在物质阶段徘徊，对于文化、生态环境、技术服务等精神层次方面的需求还未提上议事日程，这使得公共服务的改善并非一蹴而就。

制约基层政府公共服务的瓶颈

谁来提供公共服务？提供公共服务是政府的责任，各级政府都应该是农村公共服务的供给主体。具体到政府各个部门，由于职能不同，在提供公共服务中扮演着不同角色，都负有提供公共服务的职责。但是，由于政府长期充当经济建设主体和投资主体的角色，习惯于把掌握的人力、物力、财力等资源主要运用于经济领域。另一方面，由于基层职能单位的隶属关系纷繁复杂，机制不顺，使得对农村公共服务的“供”出现互相推诿的情况。如：农田水利建设应该是县区级政府考虑实施的，但职能部门习惯于将自身承担的农村公共服务职能部分或全部转移给乡镇，而基层政府也由于财力限制无法提供服务，只能将任务推给村级组织或束之高阁。

提供何种公共服务？政府给生产者、消费者提供的公共服务主要包涵三个方面：一是建立和维护市场经济秩序，为各类经济主体创造自由选择、公平竞争的安全生产和生活环境。二是为企业和个人提供必要而充足的公共物品，包括交通、水利、生态环境和其它区域性基础设施，以及就医、就学、就业、养老等方面的保障服务，公交、水电气供应、文化体育等城市公用事业服务。三是制定收入分配政策，利用财政手段对低收入家庭和个人提供最基本的生活必需品，让每个公民享有充分的生存权。但现行体制下农村公共服务供给并不一定是按照农民的需求状况来决定的，而是由上级领导决定，因此无法反映农民对公共服务的需求，造成了农民急需的某些公共服务供给不足。农村公共服务的对象是农民，只有农民才是衡量公共服务数量和质量的最佳判断者。该提供何种公共服务，该以何种方式提供，都应该由农民自己决定，而不是根据政府利益来决定。但对于面临农村第一线的基层政府，它没有决策权，在考核机制和农民需求上，基层政府处于一个两难境地，在相当多的情况下，压力型的运行机制偏离了农村公共服务的基本目标，最后结果就是既不讨好群众，又不能取得良好的社会效果。

基层公共服务体系建设中存在的问题

对社区公共服务体系建设认识不明。大多数社区工作者对社区公共服务体系的认识，只停留在社区公共服务体系就是政府部门为社区居民提供服务所履行的职能与职责上，片面的理解忽略了社区成员、社会各类组织、社区公共意识等物质性或意识形态因素来增强社区凝聚力的重要作用。在新形势下，社区公共服务体系的外延逐步拓展，社区工作者对社区公共服务体系的内涵与外延上更难把握，对社区服务没有进行较为清晰的梳理、归纳和分类，导致社区公共服务项目商业性操作多、公益性操作少，物质生活服务项目多、文化生活服务项目少，社区公共服务发展的思路不清晰，缺乏长远规划和科学指导。

社区公共服务载体不活。一方面，受基层干部人员偏少、工作能力偏低的限制，社区没有过多精力来专门研究和开展社区服务工作，对社区公共服务人力资源、设施资源、项目资源不能有效整合，难以创新社区公共服务载体。另一方面，社区民间组织数量少、发育程度低、基础条件薄弱，行政依赖性依然较强，社区民间组织服务的范围和领域相对狭窄，社区民间力量兴办的社区服务大都是一些便民利民服务网点，专业性的社区民间非营利机构数量较少。

社区公共服务参与率不高。社区居民参与社区各类公益活动的积极性不高，驻社区单位共驻共建意识不强，不积极支持配合社区工作，甚至存在一些矛盾，导致居民对社区公共服务的参与率与满意度较低。

改善基层公共服务体系的对策与建议

积极完善社区公共服务多元化提供机制。在社区公共服务提供主体上，应形成政府、居委会、民间组织、企事业单位共同参与的格局，建立有效的公共服务提供体系，充分满足社区居民的需求。在继续加大政府对社区公共产品供给的基础上，以补贴和优惠政策鼓励企业生产，扩大公共服务的提供规模，满足社区居民的需求。同时，加强政府与社区民间组织合作互动，培育和发展社区服务民间组织，建立政府、市场、社会民间组织分工明确、功能互补的社区服务供给模式，充分发挥行政机制、市场机制、志愿和互助机制等优势，共同满足社区居民的需求。

加快探索社区公共服务体系建设的激励机制和扶持机制。在社区公共服务资金方面，应建立以政府投入为主的资金激励机制，同时实行对社会力量、民间组织开展社区公共服务的激励和扶持，吸引更多社会资源投入到社区公共服务上来。通过制定相应的政策法规，在公共服务领域有目的地引入一定的市场机制，积极扶植民间组织，充分发挥他们在社区公共服务供给中的作用。制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面的优惠政策，进一步加大对社区民间组织的扶持力度。

努力形成社区居民自我管理、自我服务的参与机制。通过开展“楼宇自治”、社区建设规划决策听证等活动，提高社区居民对社区自治事务和公共事务的参与率。通过大力培育和引导与政府社区服务管理关联度较高的民间组织发展，以居民利益需求为导向，使其成为政府服务居民、引领居民参与社区服务的平台，变政府要居民参与为居民自觉参与。（作者系双流区九江街道办事处主任）